REFLEXIONS SUR L’EQUILIBRE DES POUVOIRS EN AFRIQUE NOIRE FRANCOPHONE : CAS DU BENIN ET DU CONGO
Résumé
L’aménagement du pouvoir politique qui se caractérise à l’époque contemporaine par l’évolution et la transformation des fonctions principales des organes du pouvoir, le législatif et l’exécutif laisse manifestement apparaître l’équilibre des pouvoirs comme un principe qui tend irréductiblement à décliner. Ce principe qui constitue aussi le fondement du régime présidentiel et du régime parlementaire ne traduit plus aujourd’hui la réalité du pouvoir. Le phénomène de son déclin qui a longtemps marqué la vie politique et les systèmes juridiques des Etats occidentaux a, certes, exercé une grande influence sur les régimes politiques des Etats africains à travers le nouveau constitutionalisme issu des transitions démocratiques des années 1990. Cette influence est perceptible au Bénin et au Congo, deux Etats d’Afrique noire francophone qui ont adopté un régime identique dit présidentiel. L’équilibre des pouvoirs recherché dans le cadre de l’aménagement du pouvoir politique dans ces Etats et reposant sur la séparation des pouvoirs ne semble pas avoir totalement disparu mais se trouve en recul.
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Selon le professeur Pierre Pactet, le pouvoir politique est « le pouvoir de provision, d’impulsion, de décision et de coordination qui appartient à l’appareil dirigeant du pays, en principe celui de l’Etat, c'est-à-dire au gouvernement au sens large, et qui lui permet de déterminer et de conduire l’ensemble de la politique nationale, avec tout ce qu’elle implique dans l’ordre interne comme dans l’ordre international ». Institutions politiques et droit constitutionnel, Paris, 21è édition, 2002, p.16.
Chantebout (B), Droit constitutionnel et science politique, Paris, Armand Colin, 1991-1994, p.18.
Voir en ce sens : Pactet (P), Op. cit. ; pp. 113-121;
Gicquel (J.) Droit constitutionnel et Institutions politiques, Paris, Montchrestien, 1993, p.110.
Barilali (A), Guendon (M-J), Institutions Politiques, Paris, 3è édition, Sirey, 1994, p.80.
Le constitutionalisme est défini comme « un mouvement qui est apparu au siècle des Lumières et qui s’est efforcé d’ailleurs avec succès de se substituer aux coutumes existantes souvent vagues et imprécises et qui laissent de très grandes possibilités d’action aux souverains des constitutions écrites, conçues comme devant limiter l’absolutisme et parfois le despotisme des pouvoirs monarchiques ». Cf. Pactet (P.), Institutions politiques et droit constitutionnel, Paris, Masson, 1996, p.65.
Voir en ce sens : Kamto (M.), Pouvoir et droit en Afrique noire. Essai sur les fondements du constitutionnalisme dans les Etats d’Afrique noire francophone, LGDJ, Paris, 1989, p.278 et suivantes ; dans le même sens voir : Gonidec (P.F.), Constitutionnalismes africains, RJPIC, N°1, 1996, pp.25-30, Dubois de Gaudusson (J.), Conac (G.), Desouches (Ch.), Les constitutions africaines ; La Documentation française, Tome1, Paris, 1997, p.268.
Debbasch (Ch.), Bourdon (J.), Pontier (J.M.), Ricci (J.C), Droit constitutionnel et Institutions politiques, Paris, Economica, 1986, p.155.
Debbasch (Ch.), Bourdon (J.), Pontier (J.M.), Ricci (J.C), Droit constitutionnel et Institutions politiques, Op. cit. ; p.110.
Sur le plan historique, la séparation trouve son origine dans l’histoire britannique et la recherche constante d’une limitation des pouvoirs royaux. Le mouvement s’est ensuite développé aux Etats Unis, en France et dans les autres pays de l’Europe occidentale préoccupés par la mise en place des régimes pluralistes et libéraux. Voir Pimentel, (C- M), « Le sanctuaire vide : la séparation des pouvoirs comme superstition juridique », in Pouvoirs, 102, 2002.
La conception de John Locke (auteur anglais) de la séparation des pouvoirs développée dans son ouvrage ’’Essai sur le gouvernement civil ’’ publié en 1690 est basée sur la distinction de trois pouvoirs dans l’Etat : législatif, exécutif et fédératif. Réservé à la société, le pouvoir législatif est exercé par le parlement qui doit particulièrement veiller au respect des droits et libertés. La fonction de l’application des lois est dévolue à l’exécutif qui est soumis au pouvoir législatif. Le fédératif assure la fonction de régler les rapports avec les puissances étrangères. Celle de Montesquieu est développée dans son célèbre ouvrage ’’L’esprit des lois’’, publié en 1748. L’auteur français distingue trois pouvoirs séparés : le législatif qui fait les lois, l’exécutif qui se charge de les exécuter de manière générale, et le judiciaire qui les applique de façon particulière à des individus. Voulant lutter contre l’absolutisme royal, l’auteur se base sur la protection de la liberté. Il s’interroge sur le type d’institution politique qui protège mieux la liberté.
Cité par Debbasch (Ch.), Bourdon (J.), Pontier (J.M.), Ricci (J.C), Droit constitutionnel et Institutions politiques, Op.cit. ; p.147.
Voir Hamon (F), et Troper (M), Droit constitutionnel, Paris, 30è édition, LGDJ, 2007. p.185 et s.
Vedel (G), Manuel élémentaire du droit constitutionnel, Paris, Dalloz, 2002, p.157.
Nous avons observé que c’est à travers la séparation des pouvoirs que l’équilibre des pouvoirs est incidemment étudié. Bien plus, aujourd’hui dans de nombreux pays la classe dirigeante fait souvent dans des déclarations référence à la séparation des pouvoirs, mais n’invoque guère l’équilibre des pouvoirs comme si ce principe ne constitue pas une composante de la séparation des pouvoirs.
Gicquel (J.) Droit constitutionnel et Institutions politiques, Op.cit. ; p.118.
Morabito (M), Histoire constitutionnelle de la France 1789-1958, Paris, 7è édition, Montchrestien, 2002, pp.20-22.
Pactet (P), Institutions politiques et droit constitutionnel, Op. cit. ; p.114.
Feldmann (J. P.), « La séparation des pouvoirs et le constitutionnalisme. Mythes et réalités d’une doctrine et des ses critiques », Revue française de droit constitutionnel, Droit constitutionnel africain, Paris, PUF, n °83, juillet 2010, p.485.
Pimentel, (C-M), « Le sanctuaire vide : la séparation des pouvoirs comme superstition juridique », in Pouvoirs, 102, 2002, p.120.
Vedel (G), Manuel élémentaire du droit constitutionnel, Op. cit., p.158.
Divellec (A.LE.), Le gouvernement parlementaire en Allemagne. Contribution à une théorie générale, Paris, LGDJ, 2004, n°37.85 et n°247, P.351 ; cité par Jean Philippe Feldmann, in La séparation des pouvoirs et le constitutionnalisme. Mythes et réalités d’une doctrine et des ses critiques, P.488.
Cité par Vedel (G), Manuel élémentaire du droit constitutionnel, Op. cit., p.158.
Favoreu (L), Gaïa (P.), Ghevontian (R.), Mestre (J.L.), Pfersmann (O), Roux (A.), Scoffoni (G.), Droit Constitutionnel, Paris, 14è éd. Dalloz, 2011, p.400.
Cf. Favoreu (L), Gaïa (P.), Ghevontian (R.), Mestre (J.L.), Pfersmann (O), Roux (A.), Scoffoni (G.), Droit Constitutionnel, Op. Cit., p. 400. Voir également en ce sens : Barilali (A), Guendon
(M-J), Institutions Politiques, Op.cit. ; pp.80-81.
Favoreu (L), Gaïa (P.), Ghevontian (R.), Mestre (J.L.), Pfersmann (O), Roux (A.), Scoffoni (G.), Droit Constitutionnel, Op.cit. ; p.401.
Il faut noter qu’un Etat peut appliquer la séparation des pouvoirs sans que ce principe figure textuellement dans la constitution. C’est le cas de la plupart des Etats parmi lesquels le Bénin et le Congo.
Le totalitarisme est « le système dans lequel l’Etat établit son emprise sur la totalité des activités humaines (politiques, économiques, sociales, culturelles, religieuses, etc.), l’individu étant entièrement subordonné à l’idéal exclusif formulé par le pouvoir », Cf. Lexique des termes juridiques, Paris, Dalloz, 2014, p.924.
Article 16 de la déclaration des droits de l’homme et du citoyen : « toute société dans la quelle la garantie des droits n’est pas assurée, ni la séparation des pouvoirs déterminée n’à point de constitution ».
Chagnollaud (D), Quermonne (J-L), La Vè République, T.1- Régime politique, Paris, Flammarion, 2000, p.19.
Voir : Décision du Conseil constitutionnel n° 71-44-DC, du 16 juillet 1971, Liberté d’association, GDCC, n°6, Déc. 79104 DC. Du 23 mai 1979 ; n°80-117 DC. du 22 juillet 1980 ; n°89-260 DC. Du 28 juillet 1989 ; n°2004-294 DC. du 2 mars 2004. Voir également en ce sens Jean Philippe Feldmann, « La séparation des pouvoirs et le constitutionnalisme. Mythes et réalités d’une doctrine et des ses critiques », Op.cit. ; p.488.
Voir : Préambule de la constitution du Sénégal.
Voir : Holo (T.), « Démocratie consolidée et démocratie émasculée. Les constitutions du renouveau démocratique dans les Etats de l’Espace francophone africain : régimes juridiques et systèmes politiques », Revue béninoise des sciences juridiques et politiques, 2006, n°16, p. 17.
Pactet (P), Institutions politiques et droit constitutionnel, Op.cit., p.16.
Voir en ce sens : Sindjoun (L.), « Le gouvernement de transition : Eléments pour une théorie politico-constitutionnelle de l’Etat en crise ou en reconstruction », Melanges en l’honneur de Slobodan Milacic, in Démocratie et liberté : Tension, Dialogue, Confrontation ; également dans ce sens voir :Dzouma Nguelet (H.M.), « Réflexions sur une forme particulière de gouvernements : les gouvernements d’union nationale », Annales de l’université Marien NGOUABI, sciences juridiques et politiques, vol.11-n°3, année 2010.p.59. On peut évoquer ici le cas significatif de la République Centrafricaine dont la future constitution est élaborée en pleine crise politique, institutionnelle et sociale, résultant du renversement du président François Bozize par l’ex-rébellion SELEKA, qui a porté au pouvoir Michel Djotodia en mars 2013, pourrait bien constituer un meilleur champ d’analyse de l’équilibre des pouvoirs dans ce pays. Un équilibre échafaudé dans de pareilles circonstances reflétera souvent les ambitions d’un parti politique dominant ou des acteurs politiques ayant exercé une grande influence sur les institutions dans la période de transition.
Voir Préambules des constitutions du Bénin et du Congo.
Barilali (A), Guendon (M-J), Institutions Politiques, Op.cit. ; p.80.
Barilali (A), Guendon (M-J), Institutions Politiques, Op.cit. ; p.80.
Cité par Badie (B.), le développement politique, Paris, Economica, 1994, p.45.
Voir Moyen (G.), L’exécutif dans le nouveau constitutionnalisme africain : le cas du Congo, du Bénin et du Togo », in Annales de l’Université Marien Ngouabi, sciences juridiques et politiques ; vol. 10, n°3, 2009, p.41.
Debbasch (Ch.), Daudet (Y.), Lexique de politique, Paris, 4e éd., Dalloz; 1984, p.148.
Favoreu (L), Gaïa (P.), Ghevontian (R.), Mestre (J.L.), Pfersmann (O), Roux (A.), Scoffoni (G.), Droit Constitutionnel, Op.cit., p.645.
La conception rousseauiste réduit la notion d’exécutif uniquement à la fonction d’exécution des lois.
Cité par Debbasch (Ch.) ; Bourdon (J.) ; Pontier (J.M.) ; Ricci (J.C.) , Droit constitutionnel et institutions politiques, Paris, 2e éd. , Economica, 1986, p.108.
Barilali (A), Guendon (M-J), Institutions politiques, Op.cit., p.80.
Sall (A), « Le bicéphalisme du pouvoir exécutif dans les régimes politiques d’Afrique noire : crises et mutations », PENANT, n°825, sept-d2c, 1997, pp.287-309.
Voir Kamto (M.), Pouvoir et droit en Afrique noire. Essai sur les fondements du constitutionnalisme dans les Etats d’Afrique noire francophone, Op.cit., p.206 et s.
Voir constitution du 15 mars 1992. Cette constitution est abrogée par l’acte fondamental du 15 octobre 1997 à la fin de la guerre.
Voir en ce sens : Owona (J), Droit constitutionnel et régimes politiques africains, Paris ; Berger Levrault, 1985. Madior Fall (I), L’exécutif dans le constitutionnalisme des Etats africains, Paris, L’Harmattan, 2008. Voir également Moyen (G), « L’exécutif dans le nouveau constitutionnalisme africain : le cas du Congo, du Bénin et du Togo », in Annales de l’Université Marien NGOUABI, sciences juridiques et politiques ; vol. 10-n°3 année 2009, pp.40-62, Privat Mel (A.), « La réalité du bicéphalisme du pouvoir exécutif ivoirien », in Revue française de droit constitutionnel, Droit constitutionnel africain, Paris, PUF, n °75, juillet 2008, pp.511-549.
Le pouvoir réglementaire est « le pouvoir de prendre des actes à portée générale et impersonnelle appartenant à la fois à l’Etat (premier ministre en principe), aux collectivités territoriales (assemblées délibérantes, autorités exécutives) ainsi qu’à certaines autres entités parfois de droit privé, si elles ont été expressément habiletées à cet effet ». Cf. Lexique des termes juridiques, Op.cit., p.713.
Article 54 de la constitution du Bénin et article 56 de la constitution du Congo. Pour le domaine du règlement voir : articles 100 de la constitution du Bénin et art. 113 de la constitution du Congo rédigés en des termes identiques inspirés de la constitution française de 1958 « Les matières autres que celles qui sont du domaine de la loi, ont un caractère règlementaire ». (art.37).
Rivero (J), Waline (J), Droit administratif, Paris, 20è éd, Dalloz, 2004, p.57.
Voir article 54 al 3 de la constitution du Bénin.
Voir articles 54 al 3 de la constitution du Bénin et 74 al 1 de la constitution du Congo.
Voir articles 54 al 5 de la constitution du Bénin sauf les actes prévus aux articles 60 et 115 et 82 de la constitution du Congo sauf les actes prévus aux articles 74, 84, 86.
De Laubadère (A ),Venezia (J-C), Gaudemet (Y), Droit administratif, Paris, T1, 13è éd. L.G.D.J, 1994, p.71.
Cité par Debbasch (Ch.) ; Bourdon (J.) ; Pontier (J.M.) ; Ricci (J.C.), Droit constitutionnel et institutions politiques, Op. cit. ; p.156 ;
Favoreu (L), Gaïa (P.), Ghevontian (R.), Mestre (J.L.), Pfersmann (O), Roux (A.), Scoffoni (G.), Droit Constitutionnel, Op.cit. ; p.717.
Vedel (G), Manuel élémentaire de droit constitutionnel, Réédition présentée par Guy Carcasonne et Olivier Duhamel, Paris, Dalloz, p.375.
Debbasch (Ch.), Daudet (Y), Lexique de politique, Op.cit. ; P.211. Il faut préciser que selon le lexique juridique, la démocratie représentative est la « forme de démocratie dans laquelle les citoyens donnent mandat (mandat politique) à certains d’entre eux d’exercer le pouvoir en leur nom et place », p.135. La démocratie semi-directe est la « forme de démocratie qui combine la démocratie représentative et la démocratie directe : le pouvoir est normalement exercé par des représentants, mais les citoyens peuvent dans certaines conditions intervenir directement dans son exercice », Cf. Lexique des termes juridiques, Op.cit. ; p.315.
Article 79 de la constitution du Bénin.
Article 89 de la constitution du Congo. Il convient de préciser pour le Congo que l’histoire du monocaméralisme dans ce pays commence avant l’indépendance. En effet, après la formation de l’Assemblée territoriale du Moyen Congo en application de la loi n° 52.130 du 06 février 1952 et transformée en Assemblée législative du Congo par la loi constitutionnelle n°1 du 28 novembre 1958 portant organisation des pouvoirs de la République du Congo et déterminant les conditions de préparation et d’approbation des lois constitutionnelles de la République du Congo, les constitutions successives du Congo instituaient des Parlements à Chambre unique ( constitution du 2 mars 1961, constitution du 8 décembre 1963, constitution du 24 juin 1973, constitution du 8 juillet 1979). Voir également en ce sens : Gabou (A), Les constitutions congolaises, Paris, LGDJ, 1984. C’est la constitution du 15 mars 1992 adoptée après la conférence nationale de 1990 qui inaugure le système bicamérale par l’institution du Parlement composé de deux Chambres, l’Assemblée nationale et le Sénat. Ce système est maintenu par la constitution actuelle.
Voir les travaux préparatoires des constitutions respectives des deux Etats considérés.
Il faut préciser que dans le cadre de la procédure législative les lois sont votées en première lecture par l’Assemblée nationale et en deuxième lecture par le Sénat. Voir règlements Intérieurs des Chambres parlementaires.
Vedel (G), Manuel élémentaire de droit constitutionnel, Réédition présentée par Guy Carcassonne et Olivier Duhamel, Op.cit., p.175
On peut retenir à titre d’exemple quelques pays européens tels que la Grande Bretagne, l’Allemagne, l’Italie, l’Espagne et la France. En Grande Bretagne, les éléments d’équilibre sont essentiellement constitués du contrôle parlementaire de l’action du premier ministre et son cabinet, notamment, à travers les questions parlementaires posées aux ministres et au premier ministre. Dans la pratique parlementaire britannique, une heure est consacrée, les quatre premiers jours de la semaine, aux questions des parlementaires « the parliamentary question time ». Le contrôle s’exerce aussi à travers les commissions spéciales d’enquête, les «sélect commitees » qui, assistées d’experts professionnels, sont chargées d’analyser l’activité des départements ministériels ou de certains services ou agents publics. Enfin, le contrôle de l’action gouvernementale dans ce pays est renforcé par la mise en jeu de la responsabilité : « La Chambre des Communes peut contraindre le gouvernement à démissionner si une motion de défiance est adoptée ou si un projet considéré comme essentiel par le gouvernement et à propos duquel il a demandé confiance est rejeté ». Voir en ce sens : Favoreu (L), Gaïa (P.), Ghevontian (R.), Mestre (J.L.), Pfersmann (O), Roux (A.), Scoffoni (G.), Droit Constitutionnel, Op.cit, p.427 et s. Dans le système constitutionnel Italien caractérisé par la prééminence du Parlement, on relève comme éléments d’équilibre introduits par le constituant, le contrôle de la constitutionnalité des lois qui exerce une grande influence politique sur la fonction législative d’un Parlement puissant. Il existe aussi
comme élément de contrepoids à la puissance du Parlement, le recours au référendum et le caractère régional de l’Etat et l’attribution aux régions de compétences dans de nombreuses matières » ; le dernier élément de l’équilibre étant la place qu’occupe le président de la République dans le système constitutionnel italien. Elu par un collège de parlementaires, celui-ci dispose du pouvoir de nomination du président du Conseil en cas de crise politique grave et du droit de dissolution. En France, les éléments d’équilibre des pouvoirs sont constitués par le contrôle de l’action du gouvernement par le Parlement (questions écrites et orales avec ou sans débat), la mise en jeu de la responsabilité politique du gouvernement, la dissolution.
Article 114 de la constitution du Congo.
La défiance est une « procédure de rationalisation du régime parlementaire allemand (Article 67 de la constitution), en vertu duquel le Bundestag ne peut renverser le gouvernement qu’en élisant un nouveau chancelier, de façon à empêcher que les oppositions devenues ensemble majoritaires, mais incapables de s’accorder puissent plonger le pays dans l’instabilité ». Lexique des termes juridiques, Op.cit., p.300.
La motion de censure est une « procédure par laquelle une assemblée parlementaire met en jeu la responsabilité politique du gouvernement par un blâme voté à l’adresse de ce dernier. Le vote d’une motion de censure entraîne la démission forcée du gouvernement ». Lexique des termes juridiques, Paris, 21è éd. Dalloz, 2014, p.146.
Articles 93 et 136 de la constitution du Bénin. Articles 87 et 153 de la constitution du Congo.
Pactet (P), Institutions politiques et Droit Constitutionnel ; Opt cit , p. 114.
Jeanneau (B), Droit Constitutionnel et Institutions politiques, Paris, 6é éd, Dalloz, 1981, p.218. Il faut relever que l’auteur soulevait déjà cette question avant les situations de cohabitation qu’a connues la France à partir de 1993.
On doit, selon Jean Rousseto, le terme ‘’cohabitation’’ d’abord à Valery Giscard d’Estaing, et ensuite à Edouard Balladur (ancien premier ministre français pendant la deuxième période de cohabitation en France (1993-1995) sous la présidence de François Mitterand ; in Les institutions politiques de la France, Paris, Armand Colin, 1992, p.40. Pour Dominique Chagnollaud et Jean Louis Quermonne, le terme de cohabitation désigne «la coexistence d’un président de la République initialement élu par une tendance de l’opinion et d’un gouvernement soutenu par une majorité parlementaire de tendance opposée ». In La Vè République, T1- Régime politique, Op.cit., p.39.
Voir Cohendet (A.M), Cohabitation, leçon d’une expérience, Paris, PUF, 1995 ; également Passelecq (o) ; « La cohabitation dans les travaux préparatoires de la constitution de 1958 », Mélanges Pierre Pactet, Dalloz, 2003, p.801.
Article 57 de la constitution du Congo.
Article 92 de la constitution du Congo. Il faut noter que la durée du mandat du président du Bénin est de cinq (5) ans (article 42 de la constitution) équivalant à celle de l’Assemblée Nationale (article 80 de la constitution). L’hypothèse d’une cohabitation n’est possible dans ce pays que dans le cas où le président de la République gagne un second mandat et se retrouve avec une majorité parlementaire ayant une tendance politique opposée à l’issue des élections législatives.
La France a connu depuis 1986 trois périodes de cohabitation : 1986-1988 ; 1993-1995 et 1997-2002.
Il faut dans cette perspective souligner que la situation du Bénin et du Congo est bien différente de celle vécue par la France pendant les périodes de cohabitation sus-évoquées en raison de ce qu’il n’existe pas dans ces pays un poste de premier ministre au sein de l’exécutif. La cohabitation s’applique donc exclusivement aux rapports entre le président de la République et l’Assemblée nationale dont la majorité à une période donnée n’est plus la même que celle à laquelle appartient politiquement le président. Les difficultés que pourrait rencontrer le président de la République dans l’exercice de ses prérogatives constitutionnelles naîtraient non pas à l’intérieur de l’exécutif comme en France, mais en dehors de celui-ci et particulièrement dans ses rapports avec le législatif. En France, le problème se posait au niveau de la répartition des tâches au sein de l’exécutif, notamment, entre le président de la République et le premier ministre qui, soutenu par la majorité, devient le maître de la politique gouvernementale. En période de cohabitation, le président « entend disputer toute parcelle de pouvoir au premier ministre et se dresse en face de lui comme un adversaire ; il conserve la présidence, mais il a perdu le pouvoir », Ardant (Ph), Droit constitutionnel et institutions politiques, Op.cit., p. 481.
Article 131 al. 1 de la constitution du Congo. Article 102 de la constitution du Bénin.
Au Bénin et au Congo, la fonction de contrôle de la constitutionnalité des lois est spécialement confiée à des Cours constitutionnelles placées en dehors de l’appareil judiciaire (article. 117 de la constitution du Bénin ; article 144 de la constitution du Congo). Le système de contrôle de constitutionnalité des lois institué dans ces pays se situe à la frontière des modèles européens et américains. En effet, ces pays combinent à la fois les mécanismes du modèle américain (contrôle concret par voie d’exception) et ceux des modèles européens (contrôle abstrait, contrôle a priori et a posteriori). Ce système peut être qualifié de mixte ou d’hybride, la saisine étant selon les hypothèses déclenchée par les autorités publiques (président de la République, président de l’Assemblée nationale, président du Sénat ou un tiers des membres de chaque Chambre du Parlement au Congo (article 148 al.1 de la constitution), président de la République ou tout membre de l’Assemblée nationale au Bénin (article. 121 de la constitution). La saisine est ouverte aux individus au Bénin (article 122 de la constitution), au Congo (article 149 de constitution). Voir également en ce sens l’étude du professeur Adama Kpodar, « Réflexions sur la justice constitutionnelle à travers le contrôle de constitutionnalité de la loi dans le nouveau constitutionnalisme : Les cas du Bénin, du Mali, du Sénégal et du Togo », in Revue béninoise des sciences juridiques et administratives, n°16, 2006, et celle de Placide Moudoudou, « L’œuvre jurisprudentielle des juridictions constitutionnelles d’Afrique noire francophone », in Annales de l’Université Marien NGOUABI, sciences juridiques et politiques ; vol. 9-n°3, 2008, pp.1-32.
Jeanneau (B), Droit Constitutionnel et Institutions politiques, Op.cit., p.292.
Article 113 de la constitution de Bénin. Article 89 de la constitution du Congo.
Vedel (G), Manuel élémentaire de droit constitutionnel, Op.cit., p.169.
La question est une procédure permettant à un parlementaire d’interroger les membres du gouvernement. Elle se présente généralement sous deux formes : la question orale avec ou sans débat et la question écrite.
La commission d’enquête parlementaire est une commission spécialement formée en vue d’enquêter sur une affaire particulière mettant en cause les activités du gouvernement.
L’interpellation est « une demande d’explication dressée par un parlementaire au gouvernement sur sa politique générale ou sur une question déterminée. Selon la tradition parlementaire l’interpellation donne lieu à un débat sanctionné par le vote d’un ordre du jour entraînant la chute du gouvernement s’il est rédigé en termes défavorables à ce dernier », Lexique des termes juridiques, Op.cit., p.523.
Articles 95 de la Constitution du Bénin et 117 de la Constitution du Congo.
Articles 105 de la Constitution du Bénin et 118 de la Constitution du Congo.
La participation des ministres aux séances du Parlement exerce une influence incontestable sur l’adoption des lois par celui-ci.
Voir articles 72 de la Constitution du Bénin et 95 de la Constitution du Congo.
Mede (N.), Les grandes décisions de la Cour constitutionnelle du Bénin, Editions universitaires européennes, 2002, p.15.
Kpodar (A), « Réflexions sur la justice constitutionnelle à travers le contrôle de constitutionnalité de la loi dans le nouveau constitutionnalisme : Les cas du Benin, du Mali, du Sénégal et du Togo », op.cit. , p.138. Il faut ajouter que cette Cour a une compétence très large qui s’étend jusqu’au contrôle des actes administratifs et faisant ainsi du juge constitutionnel le juge de l’administration. La Constitution béninoise reconnaît non seulement à « tout citoyen de se pourvoir devant la Cour constitutionnelle contre les lois, textes et actes présumés inconstitutionnels (article 3 al. 3 de la Constitution), mais aussi un pouvoir d’autosaisine pour se prononcer sur « la constitutionalité des lois et de tout texte réglementaire censé porter atteinte aux droits fondamentaux de la personne humaine et aux libertés publiques (article 121 al.2 de la Constitution). Cette particularité de la justice constitutionnelle du Bénin conduit Placide Moudoudou à dire qu’il s’agit « dans le contexte africain d’une justice constitutionnelle très avancée ». In « Les tendances du droit administratif dans les Etats d’Afrique noire francophone », Annales de l’Université Marien NGOUABI, Sciences juridiques et politiques, 2009, vol.10, p.33. C’est une irruption en quelque sorte du juge constitutionnel dans le domaine de l’action administrative. « On relève une similitude avec l’intervention du juge pénal en matière administrative ». Voir en ce sens : Thiriez (F), L’irruption du juge pénal dans le paysage administratif, AJDA, 1999, n° spécial, p.105.
Ce message présenté une fois par an, qui est l’occasion pour le président de la République de faire une sorte de bilan des actions accomplies dans le cadre de l’exécution de son programme et de définir les priorités et objectifs à atteindre pour les années à venir, constitue un moyen d’influence considérable de l’exécutif sur le législatif.
Voir Chantebout (B), Droit constitutionnel, op.cit. ; P.P.287-289.
Selon Ardant (P), « la dissolution est le droit appartenant à l’exécutif de mettre fin, avant son terme normal, au mandat des représentants de la nation et de provoquer ainsi l’élection anticipée d’une nouvelle assemblée ; Droit constitutionnel et Institutions politiques, Op.cit., p.238. Cas de certains Etats qui ont adopté le mécanisme de la dissolution d’une Chambre parlementaire par l’exécutif (le président de la République) : Burkina Faso, article 50 de la Constitution; Tchad, article 83 de la Constitution; Togo, article 68 de la Constitution; Sénégal, article 87 de la Constitution.
On peut citer quelques exemples des pays de l’Afrique noire francophone ayant adopté le mécanisme de la motion de censure que l’on retrouve dans le régime parlementaire : Burkina Faso, article 115 de la Constitution ; Tchad, article 138 de la Constitution; Togo, article 98 de la Constitution; Sénégal, article 86 de la Constitution. Ces mécanismes, qui constituent des contrepoids d’un pouvoir à l’égard de l’autre, favorisent la collaboration et l’équilibre des pouvoirs en régime parlementaire.
Articles 102 al.1 de la Constitution du Bénin et 132 al.1 de la Constitution du Congo.
« Il peut, avant l’expiration du délai, demander au Parlement une seconde délibération de la loi ou de certains de ses articles. Cette seconde délibération ne peut être refusée. Si le parlement est en fin de session, cette seconde délibération a lieu, d’office, lors de la session suivante ». (Article 55 alinéa 5 de la Constitution du Benin; Article 83 alinéa 4 de la Constitution du Congo).
Article 10 al.2 de la Constitution française.
Pollet-Panoussis (D.), « La constitution congolaise, petite sœur africaine de la Constitution française », RFDC, droit africain, Paris, PUF, n°75, juillet 2008, p.487. L’étude porte sur la Constitution de la RDC et non sur celle du Congo (Brazzaville).
Article 27 de la Constitution du 08 décembre 1963 ; Constitution du 24 juin 1973 ; article 63 de la Constitution du 8 juillet 1979 ; article 75 de la Constitution du 15 mars 1992.
Articles 38 et 51 : « Le vice- président du Conseil d’Etat dirige l’action du Conseil d’Etat. Il assure l’exécution des lois et des ordonnances. Il exerce le pouvoir réglementaire sous le contrôle du chef de l’Etat » (article 51).
La nomination d’un premier ministre dans un régime officiellement qualifié de « présidentiel » avait surpris l’opinion publique et suscité de vives critiques, cet organe important de l’exécutif n’étant pas prévu dans la constitution du 20 janvier 2002. On a cru, à cette période, à une violation de la constitution. Les critiques proférées contre cette nomination qui étaient fondées sur l’inexistence de cet organe de l’exécutif dans les dispositions constitutionnelles paraissaient, a priori, justifiées. Mais lorsqu’on analyse le contenu et l’étendue des compétences que le premier ministre exerçait, le constat révèle que ces critiquées étaient insuffisamment justifiées pour deux raisons fondamentales : le premier ministre nommé par le président de la République, bien que sa fonction n’ait été consacrée et définie par la Constitution n’exerçait pas la fonction de chef de gouvernement ainsi que le pouvoir réglementaire prévus à l’article 56 de la Constitution et ne conduisait pas la politique de la Nation,. En second lieu, en matière législative, le premier ministre n’avait pas l’initiative des lois consacrée par l’article 83 de la Constitution. Toute délégation de compétences portant sur les prérogatives du président de la République inscrites aux articles 56 et 83 de la Constitution aurait permis d’asseoir une critique suffisamment pertinente sur le plan juridique.
Les pôles ministériels placés sous l’autorité des ministres d’Etat avaient alourdi de plus bel le travail gouvernemental, notamment, la procédure d’adoption des projets de lois et décrets. En effet, tous les avant-projets de loi et les projets de décret à soumettre au Conseil des ministres devraient être préalablement examinés et adoptés par le pôle ministériel intéressé. Cette lourdeur semble être à l’origine de la suppression de ces pôles en 2012.
Rousseto (J), Les Institutions politiques de la France, Paris, Armand COLIN, 1992, p.24.
Cf. DCC N° 96-020 du 25 avril 1996. Il s’agit d’un décret par lequel le président Kerekou avait nommé au poste de premier ministre M. Houngbeji en 1996 alors que le texte constitutionnel ne prévoit pas le poste de premier ministre à l’instar du Congo. Voir aussi Kpodar (A), « Réflexions sur la justice constitutionnelle à travers le contrôle de constitutionnalité de la loi dans le nouveau constitutionnalisme : Les cas du Bénin, du Mali, du Sénégal et du Togo », Op.cit. p. 129.
Debbasch, (CH), Bourdon (J), Pontier (J.M), RiccI (J.C), Droit constitutionnel et Institutions politiques, ECONOMICA, Op.cit., p.359.
Voir Crozier (M), La société bloquée, Paris, le Seuil, 1978, pp.93-144.
Le cadre fédéral fait qu’une grande partie de l’administration américaine échappe au président des Etats-Unis, ce qui n’est pas le cas du modèle français, Etat unitaire décentralisé.
La vie politique des Etats-Unis est dominée par l’existence de deux partis le Parti Républicain et le Parti démocrate. Ces partis ne se réclament pas d’une véritable idéologie. Ils sont tous attachés au libéralisme.
Ardant (Ph), Droit constitutionnel et Institutions politiques, Op.cit. ; P-P.293, 296.
Favoreu (L), Gaïa (P), Ghevontian (R), Mestre (J-L), Pfersmann Otto, Roux (A), Scoffoni, (G), Droit constitutionnel, Op.cit. ; P.421.
Voir : Constitution du 3 septembre 1791, Constitution du 22 août 1795, Constitution du 4 novembre 1848. Ces Constitutions consacrent une séparation rigide des pouvoirs (absence d’éléments d’équilibre des pouvoirs et absence d’un pouvoir judiciaire fort).
En droit administratif, voir : Ondoa (M.), « Le droit administratif français en Afrique noire francophone : Contribution à l’étude de la réception des droits étrangers en droit interne », RJIPIC, 2002 n°3, p. 287 et s ; également Moudoudou (P.), « Les tendances du droit administratif dans les Etats d’Afrique noire francophone », Op.cit., p.33
Debbasch, (CH), Bourdon (J), Pontier (J.M), Ricci (J.C), Droit constitutionnel et Institutions politiques, Op.cit., p.359.
C’est le cas du Congo où l’application de la dissolution et de la motion de censure, sous l’empire de la Constitution du 15 mars 1992, a été à l’origine d’un conflit politique ayant entraîné un conflit armé à Brazzaville, en 1993 : le PCT et le MCDDI devenus majoritaires en cours de législature, après s’être coalisés, avaient voté une motion de censure ayant entraîné la démission du gouvernement du premier ministre Stéphane Bongo-Nouarra en novembre 1992. Ne disposant plus de majorité dans l’Assemblée, le président de la République Pascal Lissouba avait décidé de dissoudre l’Assemblée et refusé de nommer premier ministre, une personne issue de cette majorité. Cette situation avait créé une grave crise politique dans le pays.
Dans les Constitutions du Bénin et du Congo, le pouvoir exécutif vient avant le pouvoir législatif.
Voir article 38 de la Constitution française de 1958.
Article 132 al.1 de la Constitution du Congo et article 102 al.1 de la Constitution du Bénin rédigés en termes identiques : « Le président de la République peut pour exécuter son programme, demander au Parlement de voter une loi l’autorisant à prendre par ordonnance, pendant un délai limité, des mesures qui sont normalement du domaine de la loi ».
Saidou Nourou Tall souligne à cet égard que « l’une des raisons évoquée pour expliquer cet engouement est que l’héritage juridique français a pu irriguer le droit africain post colonial au point que l’importation de ces mécanismes consacre un certain mimétisme constitutionnel. Ainsi, la Constitution française est restée une source d’inspiration pour les constituants africains ». In « Les ordonnances en Afrique noire francophone », EDJA, n° 64, janv. Fév. Mars, 2005, p.47.
Voir en ce sens : Bondongo (G), « La délégation des compétences législatives dans la Constitution du 20 janvier 2002 », Revue congolaise de droit du Notariat, n°18, année 2006, p.3. Il faut noter que le Bénin a adopté le même mécanisme (article 102 de la constitution).
Vedel (G), Manuel élémentaire de droit constitutionnel, Op.cit., p.167.
Saidou Nourou Tall, « Les ordonnances en Afrique noire francophone », Op.cit, p.79.
Article 57 alinéa 6 de la Constitution du Bénin.
Articles 113 de la Constitution du Bénin et 89 de la Constitution du Congo.
Article 74 de la Constitution du Congo : « Le président de la République nomme les ministres qui ne sont responsables que devant lui. Il met fin à leurs fonctions. Il fixe, par décret, les attributions de chaque ministre. Il peut déléguer une partie de ses pouvoirs à un ministre ». Article 54 alinéa 3 de la Constitution du Bénin : « Il nomme, après avis consultatif du bureau de l’Assemblée nationale, les membres du gouvernement ; il fixe leurs attributions et met fin à leurs fonctions. Les membres du gouvernement sont responsables devant lui ». Chagnollaud (D), Droit constitutionnel contemporain, T2, Paris, 3e éd., Armand Colin, 2003, p. 304.
Ce genre de moyens d’action qui se résument en de simples moyens d’information (questions orales, questions écrites) s’accommodent mieux avec les régimes parlementaires en raison de ce que le pouvoir législatif, au-delà de ces moyens, possède d’autres moyens plus efficaces pour sanctionner l’exécutif, l’exemple de la motion de censure même si le fait majoritaire a rendu vaine la mise en jeu de la responsabilité du gouvernement devant le parlement dans la plupart des pays qui ont adopté ce mécanisme.
Voir Breton (J-M), « Débat institutionnel et crise de pouvoirs : Etat de droit ou de l’Etat ? (exemple français) », in Revue congolaise de droit, n°11-12-13-14, jan-1992-déc. -1993, pp.22-23.
Ardant (P), Droit constitutionnel et Institutions Politiques, Op.cit, p.540. Voir en ce sens: Pierre Avril et Jean Giquel, Droit parlementaire, 2è éd. 1996.
Les différents auteurs cités dans la présente étude analysent le phénomène du recul du principe de l’équilibre des pouvoirs, notamment, Pierre Pactet, Bernard Chantebout, Andre Baralali, Marie- Jose Guendon.
Baralali (A.), Guendon (M-J.), Institutions politiques, op.cit. ; p.81.
Tricot (B.), Hadas-Lebel (R.) Kessler (D.), pensent au contraire que l’efficacité du contrôle parlementaire du gouvernement ne doit pas seulement être mesurée par la seule possibilité, pour l’une des Chambres du Parlement, de renverser le gouvernement à la suite d’un vote parlementaire hostile. In Institutions politiques françaises, Paris, Presses Sciences-Po et Dalloz, 1995, p.385.
Au Congo par exemple l’opposition qui pouvait compter sur la justice constitutionnelle à travers le contrôle de la constitutionnalité de la loi pour faire contrôler les lois d’origine gouvernementale et faire un contrepoids au bloc de la majorité présidentielle et parlementaire n’est pas en mesure de le faire en raison de ce qu’elle ne dispose pas d’un nombre suffisant de députés et sénateurs pour saisir la cour constitutionnelle. En effet, l’article 148 de la constitution exige un tiers des membres de chaque chambre du parlement pour saisir la cour constitutionnelle, ce qui n’est pas le cas pour le Bénin où, conformément à l’article 121 de la constitution « … tout membre de l’assemblée nationale peut demander à la cour constitutionnelle de se prononcer sur la constitutionalité des lois avant leur promulgation ».
Favoreu (L), Philip (L), Les Grandes décisions du Conseil Constitutionnel, Paris, Sirey, 1979, p.308. Voir aussi Luchaire (F.) Le Conseil constitutionnel, Tome III – jurisprudence, 2è éd. refondue, Economica, 1999, p.133 et s.
Rousseau (D), Droit du contentieux constitutionnel, 6è éd. Monchrestien, Paris, P.24 et s.
Favoreu (L), Philip (L), Les Grandes décisions du Conseil Constitutionnel, op.cit. ; p.305.
Renvois
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