COUR CONSTITUTIONNELLE DU BENIN ET MUTATIONS CONSTITUTIONNELLES

Dandi GNAMOU

Résumé


La Cour constitutionnelle du Bénin s’est imposée dans l’univers des juridictions constitutionnelles par ses attributions originales et sa jurisprudence audacieuse. Au regard des mutations constitutionnelles, il est défendu que la Cour constitutionnelle du Bénin a un pouvoir à deux facettes. La première facette, le pouvoir de modification de la Constitution, est l’expression de son pouvoir normatif qui au travers de sa jurisprudence amène la Cour à créer des normes nouvelles qui intègrent la Constitution du 11 décembre 1990. La deuxième facette est induite de la première, c’est le pouvoir de validation des révisions constitutionnelles lorsqu’elles sont l’œuvre de l’Assemblée nationale ou du Peuple se prononçant directement.


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Références


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La notion de régime et celui de système politique sont parfois utilisés comme des termes équivalents. En réalité, le régime politique au sens strict, c’est l’ensemble des règles constitutionnelles et les institutions telles que prévues dans les textes constitutionnels des États alors que la notion de système politique inclut hormis le texte constitutionnel les faits, la pratique et l’application de la Constitution. Le système politique c’est donc à la fois la Constitution écrite et la Constitution vécue. M.A. COHENDET, Droit constitutionnel, LGDJ, Paris, éd. 2013, pp. 162-163.

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C’est alors le pouvoir constituant originaire, qui suppose une rupture de l’ordre constitutionnel antérieur à la suite d’une révolution, d’un coup d’état, d’une guerre ou pour bâtir un ordre nouveau. C’est à lui que revient le pouvoir d’édicter soit une première constitution écrite, soit une nouvelle constitution. Il est par définition souverain et n’est assujetti à aucune limitation juridique. O. DUHAMEL, Y. MENY, Dictionnaire constitutionnel, Paris, PUF, 1992, p. 777-778.

C’est le pouvoir constituant dérivé ou institué qui dans le respect de la continuité constitutionnelle procède à la modification de la constitution en suivant la procédure établie par la constitution elle-même et en faisant appel aux organes de l’État habilités constitutionnellement à réviser ladite constitution. Le pouvoir constituant dérivé ou encore le pouvoir de révision est soumis au respect des règles de fond et de forme prévues par la Constitution. Toutefois, si ce pouvoir apparaît limité en droit béninois et dans la majorité des pays africains connaissant le contrôle de constitutionnalité de la loi constitutionnelle, tel n’est pas le cas en France où le pouvoir de révision apparaît illimité, puisque le Conseil constitutionnel ne se reconnaît pas compétent pour contrôler la constitutionnalité d’une loi de révision de la constitution adoptée par le Congrès. M. DE VILLIERS, A. LE DIVELLEC, Dictionnaire de droit constitutionnel, Sirey, Paris, 7ème édition, 2009, p. 252-253.

G. VEDEL, Manuel élémentaire de droit constitutionnel, réédition présentée par Guy Carcassonne et Olivier Duhamel, Dalloz, Paris, 2005, p.116. Le pouvoir constituant fait l’objet de critiques. Ainsi, selon O. BEAUD « on ne peut pas à la fois soutenir le caractère juridiquement inconditionné du pouvoir constituant originaire, celui juridiquement habilité du pouvoir dérivé, et les qualifier tous deux de pouvoir constituant comme s’ils étaient de nature identique. L’erreur de la doctrine – une faute de logique en fait – est donc de ranger ces deux pouvoirs dans un genre unique, d’adopter une différenciation relative (différence de degré), alors qu’elle devrait être absolue ». O. BEAUD, La puissance de l’État, PUF-Léviathan, 1994, pp. 314-315. Voir aussi S. RIALS, « Supra constitutionnalité et systématicité du droit », Archives de philosophie du droit, t. 31, 1986, p. 65.

L’opposition entre pouvoir constituant originaire et pouvoir constituant dérivé est retenue par une grande partie de la doctrine A. VIALA, « Limitation du pouvoir constituant, la vision du constitutionnaliste », Civitas Europa, vol. 32, no. 1, 2014, pp. 82. Mais, la jurisprudence du Conseil constitutionnel français ne fait pas de distinction entre les deux pouvoirs. Elle retient la notion de « pouvoir constituant » qu’elle n’est pas habilitée à contrôler. Voir D. BARANGER, « Un chantier qui ne prend jamais fin… Le juge, les révisions et les autres formes de changement constitutionnel dans la France contemporaine », Jus politicum, Revue de droit politique n°18, juillet 2017, Cours constitutionnelles et révisions de la Constitution, p. 60 et suivants.

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Sur la question voir les intéressants résultats des recherches doctorales de Marine Haulbert dans le contexte des hautes juridictions françaises, M. HAULBERT, L’interprétation normative par les juges de la QPC, Thèse en droit public soutenue le 24 novembre 2018 sous la direction des professeurs Rousseau et Viala, Université de Montpellier.

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C’est d’ailleurs l’impression que donne la Cour constitutionnelle du Bénin dans sa décision DCC 19-504 du 06 novembre 2019 où elle procède à un contrôle minimaliste de la Constitution du 11 décembre 1990 révisée promulguée le 07 novembre 2019 et entrée en vigueur le 08 novembre de la même année.

Si quelques lueurs d’espoirs avaient fait jour avec sa décision de 1992 du fait de la référence à la limite matérielle de l’article posée au cinquième alinéa de l’article 89, celle de 2003 ne laisse plus aucun doute sur l’incompétence du juge constitutionnel français à contrôler les lois constitutionnelles. Le Conseil constitutionnel n’a en effet pas hésité à rejeter le recours exercé contre la loi constitutionnelle relative à l’organisation décentralisée de la République, au motif qu’il « ne tient ni de l’article 61, ni de l’article 89, ni d’aucune autre disposition de la Constitution le pouvoir de statuer sur une révision constitutionnelle ». Voir CC n° 92-312 DC du 2 septembre 1992, rec. 76 et CC n° 03-469 DC du 26 mars 2003, rec. 293.

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La Cour constitutionnelle du Bénin censure une loi constitutionnelle, http://www.la-constitution-en-afrique.org/article-13321088.html, consulté le 18 novembre 2018.

Voir les décisions du Conseil constitutionnel français, CC n° 92-312 DC du 2 septembre 1992, rec. 76 et CC n° 03-469 DC du 26 mars 2003, rec. 293.

En 2006, les députés béninois tentent d’appliquer à leur mandat, en cours, une modification constitutionnelle qui porte de 4 à 5 ans la durée du mandat parlementaire. Ils s’accordent le 23 juin par 71 voix sur 83, une prorogation d’un an de leur mandat jusqu’en avril 2008 au lieu du terme initial de 4 ans prévu pour avril 2007. L’argument avancé était de faire coïncider les élections législatives et les élections locales, afin de réaliser des économies substantielles à l’État. Les députés à l’Assemblée nationale réussissent ainsi à rassembler plus des 4/5 de voix des membres de celle-ci, majorité nécessaire à une réforme de la Constitution du 11 décembre 1990. Ne bénéficiant de l’adhésion ni du Chef de l’État, ni de l’opinion publique béninoise, la loi fait l’objet d’une saisine de la Cour constitutionnelle à la demande de nombreux requérants, et du Président de la République dont la promulgation est sollicitée.

Loi 2011-27 du 18 janvier 2012 portant conditions de recours au référendum.

Décision DCC 06-074. Du 09 juillet 2006.

Elle fonde l’introduction dans la loi organique de la constitutionnalité de son contrôle des lois de révisions par voie référendaire sur les articles 4 et 117 de la Constitution. La formulation contemporaine « veille à la régularité du référendum et en proclame les résultats » avait jusque-là été interprété comme autorisant le juge constitutionnel à veiller à la régularité des opérations du référendum et non à la constitutionnalité du texte révisé en lui-même.

Décision DCC 19-504 du 06 novembre 2019.

Arrêt n° 01-128 du 12 décembre 2001. La Cour constitutionnelle du Mali considère ici que la loi constitutionnelle étant une loi comme tout autre, elle est compétente pour son contrôle. Il n’est toutefois pas vain de rappeler que la loi constitutionnelle est celle qui établit une nouvelle constitution ou porte révision de la Constitution en vigueur. Certes c’est une loi, mais elle présente des spécificités tenant à sa procédure et à l’auteur du texte constitutionnel, le pouvoir constituant. Elle a réaffirmé sa position récemment dans l’arrêt 2017-04/CCM/réf du 4 juillet 2017.

Conseil constitutionnel du Burkina Faso, décision n°2012-008/CC du 26 avril 2012.

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Nous soulignons.

D-G. LAVROFF, « La Constitution et le Temps », in Mélanges Philippe ARDANT, Droit et politique à la croisée des cultures, Paris, LGDJ, 1999, p. 221.

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Décisions DCC 06-074 du 8 juillet 2006, DCC 10-025 du 11 mars 2010 ; DCC 10-49 du 5 avril 2010 et DCC 10-050 du 14 avril 2010. Voir à ce propos le commentaire du professeur Luc SINDJOUN sur la décision DCC 06-074 du 8 juillet 2006. Pour lui, le juge béninois crée un principe à valeur constitutionnel par une censure, il crée la supra constitution et des normes opposables à l’État en se posant comme le gardien des idéaux ayant présidé à l’adoption de la Constitution. L. SINDJOUN, Les grandes décisions de la justice constitutionnelle africaine, Droit constitutionnel jurisprudentiel et politiques constitutionnelles au prisme des systèmes politiques africaines, Bruylant, Bruxelles, 2009, pp. 334-337. La Cour définit la notion de consensus comme étant « un processus de choix ou de décision sans passer par le vote [et] permet, sur une question donnée, de dégager par une voie appropriée, la solution satisfaisant le plus grand nombre de personnes ». Décision DCC 10-049 du 5 avril 2010, reprise in extenso dans la décision DCC 10-117 du 08 septembre 2010. En matière électorale, « le consensus doit autant que possible être constamment recherché sans pour autant constituer une source de ralentissement excessif, de blocage ou de perversion d’un processus, de la mise en œuvre d’une décision déjà acquise ou de l’accomplissement d’une mission confiée à une institution quelconque de la République »

DCC 09-002 du 8 janvier 2009. Cette décision est en rupture avec les décisions DCC 03-117 du 10 juillet 2003, ainsi que celle de 2007 où la Cour avait dit et jugé l’élection conforme à la Constitution. Respectant l’autonomie parlementaire, la Cour avait affirmé que la notion de configuration politique n’étant pas définie et laissé à l’Assemblée nationale un large pouvoir discrétionnaire pour décider du mode de scrutin de l’élection des 6 députés devant siéger à la Haute Cour de justice. La Cour avait ainsi jugé que l’Assemblée pouvait indifféremment élire ses membres au scrutin majoritaire c’est sa décision DCC 01-13 du 29 janvier 2001 ou à la représentation proportionnelle, c’est la décision DCC 03-168 du 26 novembre 2003. Se plaçant sur le terrain du respect de la configuration politique, le juge béninois en l’absence de toutes sources textuelles consacre les droits des minorités à l’Assemblée. Si ce revirement jurisprudentiel a de quoi surprendre, il y a lieu de reconnaître qu’elle permet d’éviter le risque de la dictature de la majorité et constitue une avancée pour la démocratie pluraliste, malgré les soupçons de partialité invoquée par une partie de la classe politique. V. A. KPODAR, « Décision de la Cour constitutionnelle du Bénin. DCC 09-002 du 8 janvier 2009. « Une bonne année pour la démocratie pluraliste » », Texte inédit.

La transparence dans les élections avait déjà été souligné par la Cour constitutionnelle dans sa décision DCC 34-94 du 23 décembre 1994. La Cour a ensuite déclaré la transparence principe à valeur constitutionnelle dans la gestion des élections dans sa décision DCC 01-011 du 12 janvier 2001 et l’a confirmé à nouveau en 2010 dans sa décision DCC 10-049 du 05 avril 2010.

La Cour Constitutionnelle sanctionne le recours au Coutumier du Dahomey qu’elle avait déclaré sans force exécutoire par décision DCC 96-063 du 26 septembre 1996, faisant grief à la Cour suprême de ne pas avoir respecté l’autorité de sa décision DCC 06-076 du 27 juillet 2006, DCC 09-087 du 13 août 2009. Voir à ce propos, DJOGBENOU (J.), « Le contrôle de constitutionnalité des décisions de justice : une fantaisie de plus », http://afrilex.u-bordeaux4.fr/sites/afrilex/IMG/pdf/DJOGBENOU_Quelques_propos_sur_le_controle_de_constitutio_nalite_des_decisions_de_justice_type_2_co-.pdf, consulté le 12 juillet 2018.

Nous soulignons.

DCC 13-082 du 09 août 2013.

DCC 18-01 du 18 janvier 2018, « il échet pour la Cour de dire et juger que l'alinéa 5 de l'article 50 nouveau prévu par l’article 1er de la loi sous examen excluant de la jouissance du droit de grève les militaires, les agents des forces de sécurité publique et assimilés (gendarmes, policiers, douaniers, agents des Eaux-Forêts et Chasses, sapeurs-pompiers), le personnel de la santé, le personnel de la justice, les personnels de l'administration pénitentiaire, les personnels de transmission opérant en matière de sûreté et de sécurité de l'État est également contraire à l’article 31 précité de la Constitution ».

Selon l’expression du professeur Ismaïla Madior Fall, I. MADIOR FALL, « Les révisions constitutionnelles au Sénégal :Révisions consolidantes et révisions déconsolidantes de la démocratie sénégalaise », CREDILA, 2011.

L’article 31 de la Constitution : « L’État reconnait et garantit le droit de grève. Tout travailleur peut défendre, dans les conditions prévues par la loi, ses droits et ses intérêts soit individuellement, soit collectivement ou par l’action syndicale. Le droit de grève s’exerce dans les conditions définies par la loi » ; qu’il résulte de cette disposition que le droit de grève est un droit fondamental dont l’exercice est enfermé dans des conditions fixées par le pouvoir législatif

La Cour impose en 2017 une lecture en faveur d’un contrôle a priori des lois avant leur promulgation dans le cadre de la décision DCC 17-039 du 23 février 2017. Selon elle, « Considérant qu’aux termes des articles 117, 121 et 124 de la Constitution : « La Cour Constitutionnelle - Statue obligatoirement sur : * la constitutionnalité des lois organiques et des lois en général avant leur promulgation… » ; « La Cour Constitutionnelle, à la demande du Président de la République ou de tout membre de l’Assemblée Nationale, se prononce sur la constitutionnalité des lois avant leur promulgation » ; « Une disposition déclarée inconstitutionnelle ne peut être promulguée ni mise en application. Les décisions de la Cour constitutionnelle ne sont susceptibles d’aucun recours. Elles s’imposent aux pouvoirs publics et à toutes les autorités civiles, militaires et juridictionnelles » ; qu’il en résulte que les lois en général doivent être soumises au contrôle de leur conformité à la Constitution avant leur promulgation ; que cette formalité n’est donc pas facultative et doit être accomplie, soit par le Président de la République, soit par un membre de l’Assemblée nationale » Nous soulignons.

Avec la sixième mandature, cette interprétation en faveur du contrôle systématique avant promulgation est remise en cause par décision DCC 18-44 du 21 juin 2018 par laquelle la Cour affirme, « Considérant que si en son article 117 alinéa 1, la Constitution dispose que : « La Cour Constitutionnelle - Statue obligatoirement sur : * la constitutionnalité des lois organiques et des lois en général avant leur promulgation…», ce texte n’institue pas une obligation de saisine générale, absolue et systématique de la Cour constitutionnelle de toutes les lois à la charge du Président de la république » http://www.cour-constitutionnelle-benin.org/doss_decisions/DCC%2018-134.pdf.

A. KPODAR, « L’impératif constitutionnel », RCC 2019-1, pp. 101-125.

Nous soulignons.

Décision DCC 11-067 du 20 octobre 2011.

KPODAR (A.) et KOKOROKO (D.), « Loi organique portant conditions de recours au référendum : La Cour constitutionnelle du Bénin peut-elle soumettre, aux « Options fondamentales de la Conférence nationale », le peuple dans l’exercice de son pouvoir de révision ? Controverse doctrinale, », Le point de vue de M. Dodzi KOKOROKO, Annuaire béninois de justice constitutionnelle, vol I 2013, pp. 717-728.

Décision DCC11-067 du 20 octobre 2011, http://www.cour-constitutionnelle-benin.org/doss_decisions/11067.pdf , pp. 3-4.

On peut lire dans la décision « que l’article 6 doit donc être reformulé comme suit : « Ne peuvent faire l’objet de questions à soumettre au référendum, les options fondamentales de la Conférence Nationale de février 1990, à savoir :

- la forme républicaine et la laïcité de l’État ;

- l’atteinte à l’intégrité du territoire national ;

- le mandat présidentiel de cinq ans, renouvelable une seule fois ;

- la limite d’âge de 40 ans au moins et 70 ans au plus pour tout candidat à l’élection présidentielle ;

- le type présidentiel du régime politique au Bénin. »

Article 6 de la loi la loi 2011-27 du 18 janvier 2012 portant conditions de recours au référendum.

On trouve le même raisonnement chez le juge constitutionnel nigérien qui pourrait avoir inspiré le juge béninois, Avis n° 02/CC du 25 mai 2009.

Avec la révision de 2019, la Cour ne semble pas avoir repris la jurisprudence du consensus national ou même la jurisprudence « options fondamentales » de 2011, puisqu’elle valide la modification des articles Constitution 42, 44 et 54. Mais l’essence des options fondamentales reste maintenue, « qu’il s’agit du nombre de mandats présidentiels, de la limitation d’âge pour les candidats à l’élection présidentielle et de la nature présidentielle du régime politique dans notre pays ».

Voir DCC 14-156 du 20 août 2014 relatif au recours en inconstitutionnalité, des propos tenus par Madame Fatouma AMADOU DJIBRIL, Ministre de l'Agriculture, de l'Élevage et de la Pêche, au cours de l'émission « Zone Franche » de la Télévision Canal 3 Bénin, introduit par Monsieur Jean Claude DOSSA, et aussi DCC 14-199 du 20 août 2014 concernant le recours en inconstitutionnalité de MM. Emmanuel HOUENOU et Paulin H. AHOUANDOGBO contre la lettre ouverte de Latifou DABOUTOU.

R. Ngando SANDJÈ « Le droit de la révision constitutionnelle dans le nouveau constitutionnalisme africain », Revue du droit public, 2016, n° 4, pp. 1209

P. AVRIL, J. GICQUEL, J., Lexique de droit constitutionnel, Paris, PUF, « Que Sais-je », 2013, p. 72.

Article 51 alinéa 1 de la Constitution de la Constitution du 22 janvier 2001 dont la dernière modification a été effectuée par voie de référendum du 22 janvier 2001 par la Loi constitutionnelle n° 2016-10 du 05 avril 2016 portant révision de la Constitution.

On retrouve la même procédure au Gabon, au Tchad ou en Tunisie.

L’article 116 de la Constitution la République gabonaise du 26 mars 1991 dispose, « Tout projet ou toute proposition de révision de la Constitution ainsi que tout amendement y relatif est soumis, pour avis, à la Cour constitutionnelle avant le référendum ou la réunion du Parlement en congrès (L. 13/2003 du 19 août 2003). »

Voir par exemple la Décision n° 1/C/2016 du 12 février 2016 du Conseil constitutionnel du Sénégal.

Voir l’article 1er de la loi 2011-27 du 18 janvier 2012 portant conditions de recours au référendum.

« Le Président de la République, après consultation du Président de l’Assemblée et du Président de la Cour constitutionnelle, peut prendre l’initiative du référendum sur toute question relative à la promotion et au renforcement des Droits de l’Homme, à l’intégration sous régionale ou régionale et à l’organisation des pouvoirs publics ».

Voir les trois premiers tirets de l’article 4 de la loi 2011-27 du 18 janvier 2012 portant conditions de recours au référendum.

Article 108 de la Constitution du 11 décembre 1990.

Article 11 de la loi 2011-27 du 18 janvier 2012 portant conditions de recours au référendum.

Nous soulignons.

Voir les trois premiers tirets de l’article 4 de la loi 2011-27 du 18 janvier 2012 portant conditions de recours au référendum.

Article 6 de la loi 2011-27 du 18 janvier 2012 portant conditions de recours au référendum.

Décision DCC 06-074 du 08 juillet 2006, Président de la République ; AHOSSI Jean Iréné et consorts.

Voir décret n° 201 7- 170 du 15 mars 2017 portant transmission à l'Assemblée nationale du projet de loi portant modification de la Constitution du 11 décembre 1990.

Introduite le 28 juin par huit députés de la majorité présidentielle, la proposition prise en considération est abandonnée faute d’avoir réuni les 4/5ème nécessaire le 5 juillet 2018 et avec le refus pour le Président de la République de recourir au référendum.

D. GNAMOU, « Réformes constitutionnelles de la loi n°2019-40 du 07 novembre 2019 portant révision de la Constitution du 11 décembre 1990 », Droit et investissement, Mélanges en l’honneur de Dorothé Cossi SOSSA, Tome II, Droit processuel, éditions du CREDIJ 2021, pp. 215-233.

Elle a ainsi revu dans cette loi organique les articles 21 alinéa 2, 23 alinéa 2, 24 et 32, qu’elle a déclaré conformes sous réserve de ses propres observations, et réécrit entièrement l’article 6.

Le juge constitutionnel sénégalais bien qu’ayant limité son avis sur la conformité du projet de révision constitutionnelle au contrôle qui a lui-même qualifié de « minimum », a réécrit le projet de loi constitutionnelle, Décision n° 1/C/2016 du 12 février 2016.

Y compris la proposition de référendum telle que prévue à l’article 108 de la Constitution.

M. BLEOU, « Le juge constitutionnel et les révisions constitutionnelles », Démocraties en questions, Mélanges en l’honneur du professeur Holo, Presses de l’Université Toulouse 1 Capitole, 2017, pp. 229-237.

M. BLEOU, « Le juge constitutionnel et les révisions constitutionnelles », Démocraties en questions, Mélanges en l’honneur du professeur Holo, op. cit., pp.236-237.

ème considérant de la décision DCC 19-504 du 06 novembre 2019.

DCC 06-074 du 8 juillet 2006, reproduit dans L. SINDJOUN, Les grandes décisions de la justice constitutionnelle africaine, Bruxelles, Bruylant, 2009, p.312-333.

L. SINDJOUN, Les grandes décisions de la justice constitutionnelle africaine, op. cit., p.334.

L. SINDJOUN, Les grandes décisions de la justice constitutionnelle africaine, op. cit., p.335.

Voir les articles 17.5, 47.5, 58.4 et 129 du Règlement intérieur de l’Assemblée nationale du Bénin.

Titre XI de la Constitution béninoise du 11 décembre 1990.

L’article 154 de la Constitution du 11 décembre 1990 dispose : « L'initiative de la révision de la Constitution appartient concurremment au président de la République, après décision prise en Conseil des ministres, et aux membres de l'Assemblée nationale. Pour être pris en considération, le projet, ou la proposition de révision, doit être voté à la majorité des trois quarts des membres composant l'Assemblée nationale ».

Aux termes de l’article 155 de la même Constitution, « La révision n'est acquise qu'après avoir été approuvée par référendum, sauf si le projet ou la proposition en cause a été approuvé à la majorité des quatre cinquièmes des membres composant l'Assemblée nationale ».

Article 57 de la Constitution béninoise du 11 décembre 1990.

Article 107 de la Constitution béninoise du 11 décembre 1990.

D. E. EMMANUEL-ADOUKI, « Contribution à l’étude de l’autorité des décisions du juge constitutionnel en Afrique », RFDC, 2013/3, n° 95, p. 611-638

Voir les trois titres de la décision DCC 19-504 du 6 novembre 2019.

O. PFERSMANN, « Présentation. Le juge dans la démocratie constitutionnelle », Cités, vol. 69, no. 1, 2017, pp. 7-18.


Renvois

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